Entenda como funciona nosso sistema tributário

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Na terça-feira da semana passada, a equipe econômica do governo – após meses de cogitação – apresentou sua contribuição para a discussão em torno da reforma tributária. Dividida em quatro etapas, a proposta animou as expectativas do mercado na medida em que reascendeu a vela das conversas em torno da agenda reformista, visto por muitos como uma das únicas maneiras de tirar o Brasil da crise da covid-19.

Neste texto, no entanto, não abordaremos a proposta do governo em si, mas daremos um passo para trás a fim de avaliar a estrutura atual de nosso sistema tributário, buscando pontuar o porquê uma reforma neste âmbito é proeminente.

Antes de tudo, vale mencionar que duas propostas de reforma tributária – mais ambiciosas e economicamente impactantes – já tramitam no Congresso Nacional desde o ano passado, o que significa que a discussão em torno do tema está relativamente madura. Assim, a euforia dos investidores ocorre primordialmente em função da retomada das conversas (puxadas principalmente pelo executivo junto à Rodrigo Maia, presidente da Câmara dos Deputados), que até o momento estavam travadas em virtude da pandemia.

Características de um bom sistema tributário

Para avaliar a qualidade de um sistema tributário, economistas e formuladores de políticas públicas se atam a certas características que um sistema tributário deve conter. Entre elas, estão a simplicidade, transparência, neutralidade e equidade.

Um sistema simples, cria regras claras e objetivas sobre os bens e serviços a serem tributados, além de ter uma incidência ampla sobre as milhares de mercadorias e serviços que circulam na economia.  Adicionalmente, ausenta a presença de regimes especiais e contém um número reduzido de exceções.

Um sistema transparente, viabiliza um entendimento fácil e claro do que e quanto exatamente está sendo pago pelos consumidores e produtores. O mesmo deve pontuar claramente as regras que rege, por exemplo, o recebimento de créditos tributários por parte das empresas.

Um sistema neutro cria uma estrutura tributária que independe da forma com a qual a produção está organizada na economia. Seu efeito não depende do fato da cadeia produtiva ser, por exemplo, curta ou longa.

Por último, um sistema equitativo busca promover um tratamento igual para os indivíduos e empresas de uma sociedade, calibrando a carga de forma a diminuir o número de privilégios presentes.

Adiante, veremos que nosso sistema tributário faz tudo menos respeitar os quatro princípios de um sistema tributário ideal. Ficará claro, também, que o desrespeito a estes quatro princípios é demasiadamente prejudicial para o desempenho da economia por via de seus efeitos nefastos sobre os investimentos, exportações e confiança dos agentes.

Nosso sistema tributário

O primeiro grande problema do nosso sistema tributário diz respeito à natureza fragmentada da incidência dos impostos. Existem quatro tributos, cuja competência de aplicação varia de acordo com o ente federativo em questão. São eles: Pis/Cofins e IPI (Federal), ICSM (estadual) e ISS (municipal).

Pis/Cofins incidem sobre bens e serviços em geral, mas primordialmente sobre as empresas. Parte dele é cumulativo, parte não. Um tributo cumulativo é um que incide em cascata, ou seja, acumula o ônus em toda a cadeia produtiva até chegar no consumidor final.

O IPI incide apenas sobre produtos industrializados e não é cumulativo, mas com alíquotas elevadíssimas.

O ICSM incide apenas sobre bens e serviços de comunicação e transporte interestadual e intermunicipal. Este é cobrado na origem (no estado em que foi produzido o bem ou serviço) e não no destino (no estado onde o bem ou serviço é consumido).

O ISS incide sobre os demais serviços (contidos em uma lista extensa) e, assim como uma parcela do Pis/Cofins, é cumulativo.

A incidência fragmentada – como descrito acima – cria uma série de distorções altamente destrutivas para o processo de criação de riqueza. A infinidade de leis – sem contar o baixo nível de clareza e objetividade com o qual são criadas – que regem a aplicação dos diferentes tributos dão margem para um mar de interpretações sobre a forma com que tal bem ou serviço deveria ser tributado.

Uma casa de madeira é tributada pelo IPI, enquanto uma casa de concreto é considerando um serviço de construção, portanto está sujeita ao ISS. O pão tem uma alíquota definida, porém a farinha de rosca (que vem do pão), por exemplo, é tributada a uma alíquota diferente.

Em 2016, tramitava um projeto de lei no Congresso nacional que considerava que os conteúdos presentes no Netflix, serviço de streaming, estariam sujeitos ao ISS, porém os mesmos conteúdos, disponibilizado por meio das assinaturas de TV, deveriam estar sujeitas o ICMS. Em um estado, a alíquota que incide sobre a feijoada congelada varia de acordo com a quantidade de porco no produto.

Este vai-e-vem em torno de onde se encaixa determinado bem ou serviço dentro do sistema tributário, gera uma enorme incerteza por parte das empresas, além de direcionar um elevado número de recursos para atividades improdutivas como disputas judiciais na tentativa de pagar a menor carga tributária possível.

Diante disto, podemos ver que nosso sistema tributário não é claro. Pelo contrário, prima em ser altamente complexo, confuso e pouco transparente.

Tributos cumulativos e não cumulativos

Adicionalmente, o fato de que nosso sistema tributário mescla tributos cumulativos com tributos não cumulativos de forma pouco clara exacerba os problemas advindos de sua natureza complexa. 

No caso de tributos não cumulativos com potencial de geração de créditos tributários, a legislação que rege o recebimento de créditos é incerta e também dá margem para diversas brechas judiciais. Esta mistura de cumulatividade com não-cumulatividade fere o princípio de neutralidade, uma vez que o efeito do primeiro depende de como a produção é organizada, na medida em que o outro não.

Cadeias de produção mais longas tendem a pagar mais tributos em um regime cumulativo. Em um regime não-cumulativo, o tamanho da cadeia não importa – o imposto é pago pelo valor agregado gerado em cada etapa, usando o exemplo do IVA.

Todos estes fatores pesam sobre como as empresas gerenciam a alocação de recursos para produzir os bens e serviços que consumimos. Nesta direção, o sistema não proporciona estímulos para que o capital seja utilizado da forma mais eficiente possível.

No caso do ICMS, o fato de que sua tributação ocorre na origem (tributar a produção) e não no destino (tributar o consumo) onera as exportações entre estados, além de produzir um terreno fértil para guerras fiscais entre os próprios estados da federação. São Paulo brigará com o Rio de Janeiro por meio da variação de alíquotas, inibindo que a produção se aproveite integralmente de onde seria geograficamente mais eficiente.

Por fim, as inúmeras exceções e privilégios criados por nosso sistema tributário rompem, também, com o princípio da equidade. Empresas de construção estão sujeitas a um tipo de tributação, de serviços, outro. A complexidade da legislação, geradora de uma série de disputadas judiciais, favorece aqueles que tem mais recursos para brigar por menores alíquotas na justiça e cria um ambiente menos propenso à concorrência entre as firmas.

Conclusão

Como podemos observar, a estrutura fragmentada e altamente complexa de nosso sistema tributário não respeita nenhum dos princípios de um bom sistema. É complicado, longo, nada transparente, dá espaço para um enorme contencioso tributário e induz uma organização altamente ineficiente dos meios de produção, prejudicando a produtividade da economia. Isto tem que mudar, caso contrário, ficaremos para sempre presos neste ciclo de baixo crescimento que acumula “décadas perdidas” para a nossa economia.

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